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《职业教育法》20 年：成就、问题及展望 ——20 Years of the Vocational Education Law:Achievements,Problems and Expectations 作
者：
陈鹏/薛寒
作者简介：
陈鹏，薛寒，陕西师范大学 教育学院，陕西 西安 710062 陈鹏，男，陕西富平人，教育学博士，陕西师范大学教育学院教授，博士研究生导师。
原发信息：
《陕西师范大学学报：哲学社会科学版》(西安)2016 年第20166 期 第 128-135 页
内容提要：
《职业教育法》自 1996 年颁布至今已有 20 年发展历程。《职业教育法》的颁布实施使我国职业教育全面步入法制轨道，奠定了我国现代职业教育体系的基本框架，促进了我国职业教育的繁荣。但伴随着我国社会经济的急剧变革，《职业教育法》工具本位的立法倾向、立法技术不规范、内容缺失、执法不严等问题已经严重影响了我国现代职业教育体系的建设。因此，加快《职业教育法》修法进程，制定体现权利本位、立法技术规范、内容完整、操作性强的新《职业教育法》已成为我国职业教育改革和发展的当务之急。
20 Years of the Vocational Education Law:Achievements,Problems and Expectations
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词：
职业教育/《职业教育法》/现代职业教育体系/权利本位/vocational education/Vocational Education Law/the
basic framework of modern vocational education system/rights-based standard
期刊名称：
《职业技术教育》 复印期号：
2017 年 04 期
中图分类号：D922.57 文献标识码：A 文章编号：1672-4283(2016)06-0128-08
改革开放以来，随着依法治国方略的推进，中国教育法制建设得到了长足发展，形成了以《教育法》为基本法，《中华人民共和国学位条例》《义务教育法》《教师法》《职业教育法》《高等教育法》和《民办教育促进法》等法律、法规和规章组成的教育法律体系。其中，1996 年颁布实施的《职业教育法》，作为教育法律体系的重要组成部分，为我国职业教育的改革和发展提供了强有力的法律保障。如今，《职业教育法》已经被纳入《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》修法议题。因此，在其颁布实施 20 年后，有必要进行系统的反思与展望。
一、《职业教育法》取得的成就
众所周知，我国现代意义上的职业教育始于清末。1922 年，“壬戌学制”将实业教育改称职业教育，中国近现代职业教育体系正式确定。[1]1 但是，由于当时政府腐败，加之战争频繁，经济崩溃，我国职业教育法制建设及职业教育发展一直处于停滞状态。新中国成立后，国家颁布了一系列教育行政法规与规章，职业教育法制建设逐步走入正轨。改革开放后，我国教育法制进程进入高速发展期。1996 年国家颁布了《职业教育
法》，这是我国第一部由国家立法机关颁布的专门针对职业教育的立法。20 年来，《职业教育法》的颁布、实施取得了举世瞩目的成就。
1.《职业教育法》使我国职业教育全面步入法制轨道
从 1980 年的《中华人民共和国学位条例》到 2002 年的《民办教育促进法》以及近年来一系列教育修法，表明具有中国特色的教育法律体系初步形成。虽然这个法律体系仍有亟待完善之处，许多关系我国教育改革与发展的重要立法事项依然缺位，但不能否定改革开放以来我国教育法制所取得的成就。而《职业教育法》紧随《中华人民共和国学位条例》《义务教育法》和《教师法》，在《高等教育法》《民办教育促进法》之前出台，足以显示它在我国经济社会发展与教育整体发展的战略地位，相比还在孕育中的《学前教育法》《家庭教育法》《终身教育法》《学校法》和《考试法》等，其优先地位更加明显。相对普通教育和成人教育，职业教育与经济社会发展以及个人社会分层与社会流动直接相关，我国全面小康社会建设不仅需要数以千计的科学家、思想家和各级各类的管理人才，更需要数以万计的初级、中级和高级技术、技能人才。因此，《职业教育法》的颁布将彻底改变我国职业教育无法可依的格局，尤其是在《职业教育法》颁布之后，国务院于 2002 年、2005 年和 2014 年相继颁发了 3 个关于大力发展职业教育的行政法规，地方人民代表大会及其常务委员会也结合本地实际制定了若干地方性职业教育法规，教育部、国家发展改革委员会、人力资源和社会保障部等国务院职能部门以及地方政府针对我国职业教育的具体问题发布一系列部门职业教育规章，陆续制定了《职业教育
法》实施条例或办法来加强职业教育法制建设，这些法规和有关文件在一定程度上细化了《职业教育法》的相关规定。可以说，在 20 年后的今天，我国职业教育的法律体系已基本形成。《职业教育法》及其法律体系的建立，确立了职业教育在国家发展中的战略地位和职业教育改革发展的指导思想及其原则，设定了我国职业教育的基本制度，明确了政府、学校、行业、企业、教师、学生和其他社会团体的权利与义务。这一系列规定，使我国职业教育从此走上法制轨道，虽然这一进程稍显蹒跚，但法制指向是明晰和坚定的。
2.《职业教育法》奠定了我国现代职业教育体系的基本框架
法律制定的目的通常在于保护权利主体的权利落实与不受侵犯，同时保证该法律所涉及领域的规范性，确保该领域的基本秩序与规则。对于《职业教育法》而言，它的制定一方面在于保障《宪法》《教育法》所规定的公民受教育的基本权利，规范相关义务主体的责任；另一方面就是对职业教育进行制度安排，顶层设计我国职业教育制度体系。《教育法》作为我国教育领域的基本法律，在第 19 条明确规定：“国家实行职业教育制度和成人教育制度。各级人民政府、有关行政部门以及企业事业组织应当采取措施，发展并保障公民接受职业学校教育或者各种形式的职业培训。国家鼓励发展多种形式的成人教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务教育和终身教育”。[2]《职业教育法》作为部门法，在《教育法》原则规定的基础上，其第 2 章对职业教育体系、中高职衔接、普职融通等职业教育基本制度进行了更具体的设计。《职业教
育法》第 12 条、第 13 条和第 16 条规定：“国家根据不同地区的经济发展水平和教育普及程度，实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流，建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系”；“职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育。初等、中等职业学校教育分别由初等、中等职业学校实施；高等职业学校教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或者由普通高等学校实施”；“普通中学可以因地制宜地开设职业教育的课程，或者根据实际需要适当增加职业教育的教学内容”。[3]在第 3 章第 19 条、第 23 条和第37 条对产教融合、工学结合做出规定：“政府主管部门、行业组织应当举办或者联合举办职业学校、职业培训机构，组织、协调、指导本行业的企业、事业组织举办职业学校、职业培训机构”；“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合，为本地区经济建设服务，与企业密切联系，培养实用人才和熟练劳动者”；“国务院有关部门、县级以上地方各级人民政府以及举办职业学校、职业培训机构的组织、公民个人，应当加强职业教育生产实习基地的建设。企业、事业组织应当接纳职业学校和职业培训机构的学生和教师实习；对上岗实习的，应当给予适当的劳动报酬”。[3]由此可见，《职业教育法》奠定了我国现代职业教育体系制度雏形，不论是国务院颁布的《关于大力发展职业教育的决定》，还是教育部等六部委联合下发的《现代职业教育体系建设规划(2014-2020 年)》，其中许多核心内容在该法中都有涉及，虽然《职业教育法》的相关规定相对概括与宏观，操作性不强，在实施过程中也有诸多问题，甚至部分条款
内容与当今我国经济社会发展的现状不相适应，但作为 20 年前在当时背景下制定的一部专门的职业教育法律，它的基本精神始终是各级政府制定相关的职业教育法规、规章及其政策性文件的重要依据，它所设计的职业教育体系，依然是当前我国现代职业教育体系建设最为基本的组成部分。2015 年，全国人民代表大会常务委员会委员长张德江在职业教育法执法检查总结中指出：“我国已经建成了世界上规模最大的职业教育体系”，“为促进就业创业、保障改善民生、推动经济社会持续健康发展作出了重要贡献”。[4]20 年来，职业院校共培养超过 1.3 亿名毕业生，成为我国中、高级技术、技能人才的重要来源；[5]2010 年起，我国中等职业教育招生人数占高中阶段教育招生人数的比例保持在 45％左右，2014 年高等职业教育招生人数达到 337.98 万人，招生人数占高等教育招生人数的比例达到 46.9％；高等职业教育在校人数首次突破 1000 万，达到 1006.63万人，非学历教育注册学生达到 5593 万人，职业院校每年输送近 1000万名技术、技能人才；[5]“十一五”以来，累计有 4000 多万名农村新生劳动力在接受职业教育后进入城镇工作。[4]这些成就的取得与《职业教育法》的颁布实施密不可分，正是由于《职业教育法》的保驾护航，使我国的职业教育在起步晚的背景下，依然培养了一大批高素质劳动者和技术、技能人才，形成了体系化的中国特色现代职业教育。
二、《职业教育法》存在的问题
不论是从法制的视角还是实践的维度，《职业教育法》颁布实施 20年来为我国职业教育做出的贡献有目共睹。但也不可否认，面对时代变迁
和经济社会环境的急剧变化，《职业教育法》越来越表现出对当下职业教育问题的力不从心，法律滞后性明显，规范性不足，凸显出一系列亟须解决的问题。
1.《职业教育法》具有明显的工具本位价值取向
当前我国法学理论滞后的一个主要原因就是“工具主义”色彩浓厚。所谓工具主义是指“一种关于法律本质和法律功能的法学世界观和法学认识论。它强调在社会系统中，法律只是实现一定社会目标的工具和手段”，[6]有时也可称之为国家本位、义务本位等。在《职业教育法》中也存在同样的问题。《职业教育法》第 1 条规定：“为了实施科教兴国战略，发展职业教育，提高劳动者素质，促进社会主义现代化建设，根据教育法和劳动法，制定本法”，[3]与 2006 年新修改的《义务教育法》不同，并没有将受教育者权利的保护作为立法宗旨。《义务教育法》第 1 条开宗明义，明确规定本法的宗旨是“为了保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利，保证义务教育的实施，提高全民族素质”，与 1986 年版的《义务教育法》第 1 条“为了发展基础教育，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法和我国实际情况，制定本法”[7]相比较，新法更加突出对受教育者权利的保护。职业教育不仅是为了提高劳动者的职业素养，培养技术、技能人才，促进经济社会的发展，更重要的是保障公民依据《宪法》接受职业教育的权利，促进社会流动，实现职业教育公平，实现人的全面发展。所以，仅仅从国家本位的视角将职业教育定位为经济社会发展的手段显然有其局限性。就其内容而言，在《职业教育法》所调整
的相关法律关系主体中，教师和学生作为职业教育与教学活动的最重要相关利益主体，对其权利与义务并没有具体的规定。我国职业教育发展的瓶颈之一在于没有对“双师型”教师队伍建设体制机制进行很好的制度设计，职业教育教师的职前培养与职后培训体系不畅，权利保障不力，行业企业技术人才进入职业学校的通道阻塞等，致使“双师型”教师队伍建设成为了一个多年得不到解决的老问题。同样，在普通教育主导的现行教育格局下，职业教育作为次等教育，学生很难与普通教育的学生享有平等地位。相对于普通教育，职业教育教师队伍素质不高，教育教学理念、方法滞后，专业设置及教学过程与实践脱节，实践教学基地建设不能满足学生发展需要等问题突出，学生的受教育权利显性或隐性地受到侵害。事实上，在职业教育领域中，学生、教师是教育教学活动开展的必要条件，缺少“师生”的教育教学活动根本无法进行，如果《职业教育法》对教师、学生权利与义务缺乏具体规定，就极易导致师生权利的缺损。《职业教育法》的这种工具本位的价值取向，使法的正义性、权威性受到质疑，使《职业教育法》成为国家的法律，而不是人民的法律，这与我国一直坚持的依宪治国、依法治国和依法治教的精神不相一致，不利于国家的法治建设，也不利于职业教育的可持续发展。
2.《职业教育法》的立法技术尚需进一步规范
立法技术是一种立法方法的工作和技巧，[8]是指如何将法律文件内容的知识、经验、规则、方法和技巧等做出规范性表达，一般应包括法律文件的内部结构、外部形式、概念、术语、文体以及立法预测等多方面的
技术。全面审视《职业教育法》，可以看出其在立法技术的规范性方面存在一些问题：一是文本结构不够完善，全文包括总则、职业教育体系、职业教育的实施、职业教育的保障条件、附则 5 个部分，这种体例结构使职业教育法应调整的法律关系和应涵盖的内容很难展现。二是法律语言的宣示性、原则性、概括性等“软法”内容和痕迹比较明显。《职业教育法》第 1 条、第 3 条和第 4 条均为宣示性内容，第 9 条关于职业教育的科学研究只有寥寥数语，第 26 条“国家鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金”[3]与第 34 条“国家鼓励金融机构运用信贷手段，扶持发展职业教育”[3]主旨表达有重复之嫌。通常来讲，立法用语应该符合“明确准确、周密严谨、通俗易懂、简洁精练”[9]的语言要求，作为强有力的社会行为规范准则，法律...
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